Üçüncü Küresel Yerel Demokrasi ve Desantralizasyon Raporu 24.10.2013

Kentleşen bir Dünyada Herkes için Temel Hizmetler

İdari Özet

ORTA DOĞU

VE BATI ASYA

Orta Doğu ve Batı Asya bölgesindeki ülkeler, belirli bir sosyo-kültürel bağlamı, merkezî ve çok katmanlı bir yönetim geleneğini ve bazı önemli sıkıntıları paylaşmaktadırlar. Bölge nüfusunun yarısından fazlası 25 yaşın altında olup, bölgedeki %2,6’lık yıllık kentsel nüfus artış hızı, %1.97 olan dünya ortalamasının çok üzerindedir. Kentsel alanlarda ciddi bir genç nüfus yoğunluğu söz konusudur ve genç işsizlik oranı %30’un üzerindedir. Artan dengesizlikler, adaletsizlik ve toplumsal dışlanma algılarını güçlendirmektedir.  Geçtiğimiz yarım yüzyıl boyunca sürekli olarak tekrarlayan savaş ve iç çatışma dönemleri, birçok ülkedeki durumu daha da karmaşık hale getirmiştir.

Bu ortak noktalara rağmen, bölgedeki ülkeler arasında ciddi farklılıklar da söz konusudur. Örneğin kişi başı milli gelir, dünyanın en düşüklerinden biri (Afganistan) ile en yükseklerinden biri (Katar) arasında değişmektedir. MEWA bölgesi, ekonomik ve coğrafi olarak birbirleriyle ilişkili olan üç alt bölgeye ayrılabilir: Doğu Akdeniz Bölgesi (Lübnan, Filistin, Suriye, Türkiye), Batı Asya’ya doğru uzanan Orta Doğu (İran, Irak, Ürdün, Afganistan) ve Körfez İşbirliği Konseyi (KİK) alanı (Bahreyn, Kuveyt, Umman, Katar, Suudi Arabistan, Birleşik Arap Emirlikleri, Yemen).  KİK, %80’in üzerindeki kentli nüfus oranıyla, bu alt bölgeler arasındaki en varlıklı ve kentleşmiş olandır.

Bölgedeki ülkeler, yüksek sayılarda göçmen alan ve veren ülkelerdir. Örneğin Kuveyt ve Katar’da, mülteciler ve göçmenler, nüfusun %70’inden fazlasını oluşturmaktadır. Ancak, petrol üreticisi olmayan ülkelerde, yüksek işsizlik oranları ve artan yaşam maliyetleri,  iş arayan çok sayıdaki gencin, başta Avrupa ve KİK ülkeleri olmak üzere yoğun bir dış göce yönelmesine yol açmıştır.  Bölgedeki göçlerin tamamı ekonomik nedenlerle ya da gönüllü olarak gerçeklememektedir; geçtiğimiz 50 yıl boyunca yaşanan savaşlar ve iç çatışmalar, siyasi istikrarsızlığa, altyapının zarar görmesine ve ekonomik büyümenin durmasına yol açmıştır.  2011 baharında başlayan iç çatışmalar, siyasi durum istikrara kavuşana kadar özellikle Suriye ve komşularında kentsel ekonomik büyümeyi güçleştirmeye devam edecektir.

Bölgedeki yönetimlerin önündeki en önemli görev, kentsel temel hizmetlerin sunumunda içerme sorunlarını çözmektir. Ancak, merkezi yönetişim yapıları, kentlerin yönetiminin ve kamu hizmetlerinin sunumunun iyileştirilmesi yönünde son zamanlarda gösterilen çabaların önündeki önemli bir zorluktur. Buna karşın,  KİK alanı dışındaki sınırlı kaynaklarla uygun fiyatlı konut sektöründe ve kentleşme hızındaki ilerleme, kentsel yönetimlerin sorumluluklarını yerine getirebilme yeteneklerini vurgulamıştır. Kentsel sektördeki ciddi kaynak yetersizliği, gereken altyapının ve kamu tesislerinin inşasında ciddi bir açık oluşturmakta ve bunun soncunda da yeterli hizmet alamayan kaçak yerleşimlerin yoğunlaşmasına ve genişlemesine yol açmaktadır. Irak, Yemen ve Lübnan gibi bazı ülkelerde, kentsel nüfusun yarıdan fazlası gecekondu semtlerinde yaşamaktadır. Arsa ve gayrimenkul piyasalarının dinamikleri de büyük şehirlerin etrafında ölçüsüz bir yayılmaya yol açmıştır.

Kurumsal Çerçeve

MEWA bölgesinin büyük kısmında, üç seviyeli bir alt ulusal yönetim tarafından kentsel alanlara hizmet götürülür: valilikler, ilçeler ve belediyeler. Temel altyapı yatırım kararları, merkezi bakanlıklar seviyesinde verilirken, yerel yönetimler ise, kalkınma düzenlemelerinin uygulanmasından ve hizmetlerin sunulmasından sorumludur. Karar yetkilerinin yerel yönetimlere bırakılması için ciddi kurumsal reformların yapıldığı Türkiye dışında, merkezi ve yerel yönetimler arasındaki yetersiz koordinasyon, sıklıkla kentsel hizmetlerin kapsamı ve kalitesinde dengesizliklerin ortaya çıkmasına yol açmıştır.

1970’lerden bu yana, yerel yönetimler, belirli sorumlulukların yerelleştirilmesi yoluyla, yavaş yavaş güç kazanmaktadır. Ancak birçok durumda, özerk mali kaynakların olmaması, yerel yönetimlerin yeni sorumluluklarını etkin bir şekilde yerine getirebilme yeteneklerinin önünde bir engel oluşturmuş olup, merkezi ve yerel yönetimler arasında bazı alanlardaki çakışmalar da  hizmetlerin planlanması ve teslimatındaki koordinasyon açısından sıkıntı doğurmaya devam etmektedir.  Bunun sonucunda kaçak yerleşimlerde ve düşük gelirli semtlerde altyapının ihmal edilmesi ve yetersiz seviyelerde hizmet sunulması, bölgedeki mevcut çatışmaları körüklemiştir.  MEWA ülkelerinin adem-i merkezileşmeyi ne düzeyde uygulayacakları belli değildir. Birçok yönetim, sabırsız genç nüfuslarına yanıt olarak mütevazi reformları uygulamaya koyarken bazı yönetimler de yasal çerçevelerinde küçük değişikliklere giderken, daha geniş çapta bir merkezi kontrolü de ellerinde tutmaktadırlar.

Hizmetlerin sunulmasındaki merkezi / yerel sorumluluklar

Bölgede İran ve Türkiye dışındaki tüm ülkeler, su kaynaklarını hızla tüketmektedirler.  Söz konusu ülkeler,  kıt kaynakları yönetmek zorundadırlar ve boru altyapılarının maliyetleri, merkezi yönetimlerin su ve sanitasyon sistemlerinin düzenlemelerinde, planlamasında ve idaresinde temel sorumluluğu üstlenmesine yol açmıştır.  Belediye düzeyindeki kamu hizmeti kurumları, tipik olarak planlama ve finansmana sınırlı ölçüde dahil olmaktadır ve bunların temel sorumlulukları, son kullanıcılara su ve sanitasyon hizmetlerini sunmak ve mevcut hizmet altyapılarını korumaktır.  Tarifeler ise, tedarik ve tahsilat sistemlerinin uygun bir şekilde korunabilmesini sağlayamayacak kadar düşüktür.  Bir çok kentte, düşük tahsilat oranları ve düşük fiyatlandırma sonucunda, merkezi hükümet, su ve sanitasyon hizmetlerini sübvanse etmektedir.

Bölgedeki ulaştırma bakanlıkları, tipik olarak ulaşım politikalarının geliştirilmesinden ve uygulanmasından olduğu gibi, ulusal ve bölgesel ölçekteki yolların inşasından ve bakımından da sorumludur. Yerel yolların inşası ve bakımı ise, belediyelere devredilmiştir. Ulaşım politikasının merkezileştirilmesi, ulaşım yatırımları ile belediyelerin ve bölgesel yönetimlerin sorumluluğunda olan kentlerin uzamsal büyüme stratejileri arasında bir koordinasyon eksikliğine yol açmıştır. Kentsel toplu taşıma alanındaki yatırımlar sınırlıdır ve bunun sonucunda da özel araçlara bağımlılık da artmaktadır.

Katı atık yönetimi ise, tüm bölgede yerelleşmiş durumdadır. Atık toplama ve tasfiye sistemleri, tipik olarak belediyelerin ya da vilayet yönetimlerinin sorumluluğundadır. Sağlık ve Çevre Bakanlıkları, performans standartlarını belirlemekte, belediye ve özel sektörün performansını düzenlemekte, katı atık sahaları da dâhil olmak üzere altyapı projelerini başlatmakta ve uygulamaktadır.

Temel hizmetlere erişim ve hizmet kalitesi

Geçtiğimiz on yılda, ıslah edilmiş içme suyu kaynaklarına ve sanitasyon kaynaklarına erişim oranları, bir çok ülkede %90’ın üzerine ve bir çok kentte %95’in üzerine çıkmıştır. Ancak, su şebekelerine ve kanalizasyon sistemlerine ve atık su arıtma tesislerine bağlantı oranları, bölge genelinde ciddi farklılıklar göstermekte olup, kentlerde, kırsal alanlara göre daha yüksek erişim oranları söz konusudur. Su sıkıntıları, birçok kentte suyun kesintili olarak verilmesine neden olurken, toplama şebekesindeki sızıntılar ya da arıtma tesislerindeki arızalar, tam olarak arıtılmamış atık suyun tahliye edilmesine yol açmıştır.

Özel su tedarikçileri ya da doğal kaynaklar, kamusal su şebekelerindeki boşlukları kapatmaktadır. KİK ülkelerinde, arıtılmış deniz suyu sulama için önemli bir kaynak haline gelmiş olup, bazı durumlarda yüksek sermaye maliyetlerine rağmen, daha yaygın hale gelmektedir. Katı atık toplama oranları, kentlerde en yüksek düzeydedir. Ancak, açığa çöp dökme, özellikle kaçak yerleşimlerde hala ciddi bir sorundur ve çöp dökme sahaları, istenilen standartları koruyamamaktadır.

Tüm MEWA ülkelerindeki kentsel yayılma ve artan özel araç sahipliği,  kent merkezlerinde ve ana arterlerde ciddi ve sürdürülemez boyutlarda bir trafik sıkışıklığına yol açmıştır. Toplu taşımaya olan artan talebe rağmen, bu sıkışıklığa temelde özel olarak işletilen minibüsler ve taksilerin neden olduğu anlaşılmaktadır.  Kamu tarafından işletilen hafif raylı sistemler ve otobüsler yalnızca birkaç büyük metropol alanı ile sınırlıdır.  Özel taşımacılık işletmecilerinin yeterince düzenlenmemesi, artan kaza oranlarına ve kentsel hava kirliliğine yol açmıştır.  Özellikle kentsel varoşlardaki ulaşım ağı, kentsel büyümenin ardında kalmıştır ve kentsel yolların bakımları yetersiz ölçüde yapılmaktadır ve gittikçe bozulmaktadır. Bununla birlikte, bazı büyük metropol alanlar, ekonomik rekabetçiliklerini artırmak ve sıkışıklığı hafifletmek için büyük çaplı entegre ulaşım planları geliştirmektedir.

Yönetim ve Finansman

Yerel finansal kaynaklar sınırlıdır ve belediye gelirlerinin yarısının emlak vergisine bağlı olduğu Türkiye dışında, belediye bütçeleri,  merkezi hükümetlerden gelen para transferlerine ve kısmen de fatura tahsilatlarına bağlıdır. Önemli altyapı projelerinin finansmanı ve inşası, merkezi hükümetin sorumluluğunda kalırken, yerel yönetimlerin rolleri ise temel hizmetlerin idaresi ile sınırlıdır. KİK ülkeleri dışında, uluslararası bağışçılar, ulaşım, su ve katı atık altyapı projelerinin inşasındaki temel iştirakçiler olmuştur, ancak dış finansman yalnızca sermaye harcamalarını kapsamaktadır.

Temel hizmetler için tekrar eden yerel harcamalar: Kendilerine bırakılan sorumlulukları etkin bir şekilde yerine getirmek için gereken finansman ve insan kaynaklarının olmaması nedeniyle, yerel yönetimler, en büyük önceliği, sorumlu oldukları alanda yaşayan halkın gündelik yaşamlarınım etkileyen hayati hizmetlere vermektedirler. Mevcut altyapının bakımı ile ilgili harcamalar, tamamen zaruri hale gelmedikçe ertelenmektedir.

İmarlı arsaların değerindeki sürekli artışa rağmen, MEWA ülkelerindeki emlak vergileri, küresel normlara kıyasla çok düşük bir kamu geliri sağlamaktadır. Belediyelerin emlak vergisinden ve kullanıcı tarifelerinden gelir üretmeleri üzerindeki temel kısıtlamalar arasında şunlar sayılabilir:

§  Yerel yönetimlerin mevcut vergi ve tarife oranlarını belirlemeleri ya da yeni vergiler ve tarifeler koymaları için yetkilerinin olmaması.
§  Kentsel varoşlardaki imar durumunu ya da emlak alış verişlerinin piyasa değerini yansıtmayan, geçerliliğini yitirmiş kadastro kayıtları.
§  Yerel yönetimlerin, sunmak zorunda oldukları hizmetlerle orantılı bir şekilde emlak vergilerinden gelir elde etmelerini engelleyen vergi kanunları.
§  Mevcut tarife düzeyleri ve tahsilat oranları ile  hizmetlerin sunumunun gerçek maliyeti arasındaki dengesizlik: tarifeler, tüm MEWA ülkelerinde merkezi hükümetler tarafından sübvanse edilmektedir.
§  Hükümetler, ödenmemiş vergi borçları konusunda isteksizlerdir.

Bunların sonucunda,  kaçak yerleşimlerde ve düşük gelirli mahallelerde altyapının ihmal edilmesi ve yetersiz hizmet düzeyleri, bölgedeki mevcut çatışmalara da katkıda bulunan faktörlerdir.

Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları:  Petrol üreticisi olmayan ülkelerdeki hükümetler, özel sektörün altyapı projelerin finansmanına daha fazla iştirak etmelerine muhtaçtırlar ancak küresel mali kriz ve 2011’deki iç çatışmalar, KİK ülkeleri ve Türkiye dışında kalan MEWA bölgesinde hem yurtiçi hem yurtdışı doğrudan özel sektör yatırımlarında genel bir düşüşe neden olmuştur.

Özel sektörün altyapı yatırımlarına katılımı, yapılan sözleşmelere ve kamu ve özel sektör tarafları arasındaki risk paylaşım ve işbirliği düzeylerine bağlı olarak bir çok şekil alabilir. Bunlar arasında dış kaynak kullanım imtiyazları, elden çıkarmalar ve hükümet garantili sıfırdan yatırım ile, yatırım planını özel girişimler için cazip hale getirmek ve yatırım risklerini dengeleme amaçlı diğer teşvikler sayılabilir. Ancak, bölgedeki mevcut finansal durum ve genel istikrar algısı değerlendirildiğinde, hükümetler, özel sektör için cazip finansal modeller geliştirmekte zorlanmaktadırlar.

Belediyelerin kalkınmasının finansmanı için özel fonlar: MEWA ülkelerinde, diğer gelişmekte olan ülkelerdeki gibi çok sayıda özel sektör tarafından yönetilen fonlar ya da yerel kalkınmayı hedefleyen inovatif finansman mekanizmaları bulunmamaktadır.  Bu ülkeler ayrıca konut finansmanı ve düşük gelirli ailelere temel hizmetleri yükseltmek ve gecekondular ile kaçak yerleşimlerdeki yaşam koşullarını iyileştirmek için ürünler sunan mikrofinans kurumlarından da mahrumdurlar. MEWA ülkelerinde uzun vadeli finansmana ulaşmak zor olduğundan, yerel yönetimlere yatırım sermayesi sağlamak için belediye finansman kurumları oluşturulmuştur. Bu kurumlar, büyük ölçüde merkezi hükümetlerden fon sağlamakta ve uluslararası kalkınma kuruluşlarından destek almaktadır. Son dönemlerde yoksulluğu azaltma ve çevre projelerinin fonlanmasına yönelik bir eğilim olsa da, fonların çoğu, altyapı projelerini finanse etmek için ayrılmıştır.

Arsa-temelli finansman: Yerel yönetimler, özellikle gelişmekte olan ülkelerde kentsel projelerin ve sosyal projelerin finansmanındaki en önemli varlıklar olarak çevredeki kentsel arsalara ve stratejik konumdaki dolgu alanlarına yönelmişlerdir. Yerel yönetimler tarafından elde edilen arsalar, tipik olarak kamu hizmetleri için yol hakkı olarak ya da yetersiz hizmet alan mahallelerdeki kamu tesisleri için kullanılmaktadır. Yerel yönetimler, son zamanlarda harabe haldeki yapıların yıkılması, altyapının iyileştirilmesi ve arsaların bir kısmının yeniden düzenlenmesi ve yeniden satışı yoluyla, arsanın piyasa bedelini geri kazanmak için bazı enstrümanları kullanmaya başlamışlardır.  Arsanın değeri ile üzerine inşa edilen yapıların değerleri arasındaki ciddi farklılık,   altyapı ve hizmetler için yapılan kamu yatırımlarının kattığı katma değerden pay alabilmelerini sağlamaktadır.

Mevcut ve yeni zorluklar

MEWA kentler, bir dizi uzun vadeli zorlukla karşı karşıyadır.  Bunlardan en önemlisi, istihdam, konut ve kentsel hizmetlere olan talebi artıran hızlı kentleşme ile demografik trendlerin birleşimidir. Genç nüfus yoğunluğu, özellikle önemli bir faktördür: nüfusunun %50’si 25 yaşın altında olan MEWA’da, genç nüfus, istihdam ve eğitim imkanlarının peşinde, kentlere göç etmektedir.  Temiz su, kanalizasyon, katı atık yönetimi ve ulaşım gibi söz konusu temel kentsel hizmetlere olan talebi karşılamak, öngörülebilir gelecekte kentleşme devam ettiği sürece temel öncelikler olacaktır.

Siyasi çatışmalar ve şiddet, özellikle de Afganistan ve Irak’taki savaşlar, Suriye’deki iç savaş ve Arap Baharı protestoları, son on yıldaki kalkınma baskılarına karşı yapılanları kesintiye uğratmıştır. Tahrip edilen altyapının yeniden inşa edilmesi gerekecek ve bunun sonucunda ekonominin kesintiye uğraması ve yabancı yatırımcıların kaybı nedeniyle katlanılan maliyet artacaktır. Doğal büyüme ve gençlerin neden olduğu büyümeye ek olarak, kentler, mülteciler için de çekim noktaları haline gelmiştir.

Bölge için en büyük çevresel sıkıntı, azalan su kaynaklarıdır. Birçok alan kurak olduğu ve çok az yağış aldığı için, içme suyu tedariki, her zaman için bir sorun olmuştur. Artan nüfusun artan talebi, yeniden doldurma kapasitelerinden çok daha hızlı bir şekilde tüketilen nehirler ve yer altı su kaynakları üzerindeki yükü artırmaktadır. Hali hazırda, bölgedeki birçok kentte su tüketimi istihkakla sınırlandırılmaktadır ve bu durum, yüksek içme suru erişim oranlarını gösteren resmi rakamlara yansımayan kesintili ve düzensiz şekilde su verilmesine yol açmaktadır. Kurak alanların daha da kuraklaşacağı ve yağışların daha da yoğunlaşacağı iklim değişikliği, bu trendi daha da kötüye götürecektir. Sel ve deprem gibi doğal afetler, en çok kentlerdeki yoğun nüfusları etkileyecek olup, kentsel alanlar genişledikçe de bir endişe kaynağı olmaya devam edecektir. Kentler ayrıca yetersiz olarak artırılan atık suyun, yetersiz katı atık yönetiminin ve araç kaynaklı hava kirliliğinin çevre ve sağlık açısından yol açtığı etkilerden de muzdariptirler.

Sonuç ve öneriler

MEWA belediyeleri, temel hizmetlerin sunumunda ve yerel finansmanda gittikçe daha fazla yetkiye sahip olmaktadır. Ancak, birçok yerel yönetim,  kendilerine bırakılan hizmetleri sunmak için gereken fonları hala sağlayamamaktadır. Ayrıca, ulusal, bölgesel ve yerel yönetimler arasında hizmet sunumu açısından var olan çakışmalar, bazı alanlardaki faaliyetlerin koordinasyonsuz olarak yürütülmesine yol açmıştır.  Kentlerin düzensiz yayılmasını azaltan ve MEWA kentlerindeki en hızlı büyüyen alanlar olan kaçak yerleşimlerde hizmetleri iyileştiren ve uygun maliyetli konutların inşa edilmesini teşvik eden arsa temelli mali enstrümanları kullanan tutarlı uzamsal planlarına ve imar politikalarına özellikle ihtiyaç vardır.

Su şebekesi altyapısı ile atık su arıtma şebekeleri ve tesisleri için büyük yatırımlara ihtiyaç vardır. Trafik sıkışıklığı da MEWA kentlerinin rekabetçiliğini tehdit eden boyutlara ulaşırken, kentsel ulaşım alanında da ciddi yatırımlar gerekmektedir. Bu yatırımlar, yerel yönetimlerin kapasitelerini ve kaynaklarını aşmakta ve genellikle ulusal bakanlıklar tarafından doğrudan, ya da kamu-özel sektör ortaklıklarıyla gerçekleştirilmektedir.

Tarife reformları, tüketimi azaltmaya yardımcı olabilir ancak altyapı iyileştirmelerini finanse etmek için yeterli olmayacaktır. Belediyeler kentsel arsaların yüksek değerini korumalı ve altyapı ve kamu hizmetlerinin götürüldüğü alanlardaki artan değerlerden bir pay almalıdır.  Buradaki kilit bir nokta, inşaat işlerinin ve bakım sözleşmelerinin yerel firmalara verilmesi ve hizmetlerin kalitesinin artırılması için STK’larla ortaklıklar kurulması yoluyla kentlerin yerel istihdam yaratılmasını teşvik etmek için kentsel iyileştirmelerden faydalanma kabiliyetleri olacaktır.

Karmaşa ve iç savaş, mali adem-i merkezileşme sürecini sekteye uğratmıştır. Para sıkıntısı çeken, iç çatışmalarla karşı karşıya kalan hükümetler,  yönetişim yasalarına aykırı olsa da yerel finansmanı, güçlü bir merkezi kontrol altında tutmayı tercih etmişlerdir. Bu durum, siyasi istikrar yeniden tesis edilene kadar ucu açık bir süre boyunca devam edebilir. Türkiye dışında, yerel yönetimlere verilecek özerkliğin derecesi ve yerel yönetimlere verilmesi gereken mali kaynaklar konusunda henüz bir uzlaşma sağlanamamıştır.